« L’ignorance mène toujours à la servitude ». Ayant compris cela, mon « esclave sérère » Wagane FAYE a quitté son Sine natal pour mieux connaître le fonctionnement de notre Assemblée nationale et surtout maîtriser les contours de sens qui auréolent le principe d’immunité parlementaire qui a fait et continue de faire couler beaucoup d’encre et de salive. Des affaires d’avant-hier dites « Barthélémy DIAZ » et « Khalifa SALL», d’hier «Ousmane SONKO» et «Bougazeli », ou encore aujourd’hui « Amy Ndiaye Gniby », la même antienne est chantonnée sans qu’on ne saisisse réellement le vrai contenu de la notion dans son sens et dans sa signification.
A l’instar du Huron, rencontrant Jean RIVERO, et venu en France pour visiter le Palais royal qui abrite le Conseil d’Etat afin de saluer les prouesses du droit administratif, Wagane était devant les grilles du Parlement sénégalais pour attendre qu’un sachant vienne l’édifier sur l’immunité parlementaire. On en parle partout et il en ignore tout, surtout avec les cas des députés cités dans une affaire de trafic de passeports diplomatiques et les menaces qui fusent dans l’hémicycle depuis les propos de Mme Amy et les pratiques shaolines qui en ont résultées.
Par pur hasard, je passais devant et il me reconnut vu mes quelques passages télévisés parlant souvent de droit.
Sans retenue, il m’aborde avec un ton vernaculaire et soutenu, propre à mes cousins esclaves. « Eh, mon esclave ! » m’interpelle-t-il, – alors que c’est lui qui l’est de moi –, « je viens de mon village et sur le député, on dit tout et son contraire. Pour certains, une fois élu et durant tout son mandat, il est irresponsable parce qu’il bénéficie de l’immu… hummm… Immu… ».
Je le repris en précisant « immunité ».
Il souffle en disant « voilà, immunité. Alors que d’autres soutiennent que malgré ce statut, il existe des cas et situations où, il peut être responsable civilement et pénalement et répondre devant le juge pour des actes commis alors qu’il est toujours député ». C’est ce tohu-bohu que j’ai laissé chez moi et, ici, les journaux écrits nous embrouillent ainsi que les radios et surtout les réseaux sociaux. Comme vous êtes juriste, de surcroît constitutionnaliste et expert en droit parlementaire, aidez-moi à mieux comprendre.»
Posément, je lui tins la main et l’invitais à traverser juste la rue pour s’asseoir dans un café afin de déguster un Moka que seuls les Pulars ont le privilège de savourer les délices.
Je lui dis que tous les tenants de ces idées ont raison même s’il y a beaucoup de zones d’ombre à dissiper et beaucoup de sentiers à défricher pour emprunter le chemin de la clarté et l’espace de compréhension. Pour cela, il faut comprendre ce qu’on entend par responsabilité, par immunité et par mise en œuvre de l’immunité.
1 – La notion de responsabilité
Être responsable en droit, c’est répondre de ses actes (du latin respondere, « répondre, se porter garant » et en assumer les conséquences.
L’Etat de droit, qui est celui dans lequel tout le monde est soumis au droit de la société en commençant par l’Etat lui-même, ses institutions et les populations, a pour effet de définir les compétences, les attributions et les limites des différents dépositaires de l’autorité publique que leur a confiée le Peuple souverain.
Le fondement constitutionnel du principe de responsabilité publique se trouve dans l’article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 qui dispose que « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».
A l’énoncé de cette disposition, il sursauta en me disant : « donc ce n’est pas le Sénégal, mais un texte français qui prévoit cela pour nous africains et en plus, ce n’est même pas dans la Constitution mais dans son préambule ». A la suite d’une petite lampée que mon palet avale délicatement pour savourer la caféine, je lui souris en lui disant que, certes ce texte est d’inspiration française, mais les principes et valeurs qu’il porte sont universels. En plus, le peuple sénégalais a toujours déclaré son adhésion à cette Déclaration contenue dans le Préambule de Constitution qui est devenu partie intégrante de celle-ci. Dès lors, les instruments énoncés dans le Préambule ont la même valeur constitutionnelle que les dispositions constitutionnelles stricto sensu. Et le Conseil constitutionnel sénégalais n’a de cesse de le rappeler et c’est ce qu’on désigne sous le vocable de bloc de constitutionnalité.
Au-delà de cette précision, la responsabilité des parlementaires est la conséquence du principe de la souveraineté nationale qui doit être le support logique de la responsabilité des gestionnaires publics depuis le chef du pouvoir exécutif jusqu’à l’employé le plus bas de l’administration, depuis le Président de l’Assemblée nationale jusqu’au député et à l’élu local. Tous, en effet, ne sont que des délégués temporaires, les mandataires occasionnels du Peuple et des populations.
Sans cette responsabilité dans leur gestion et à travers leurs actes commis pendant l’exercice ou en dehors de leurs fonctions, la République perdrait une pièce essentielle de l’Etat de droit et serait remplacée par la Royauté ou l’Aristocratie avec le retour du dogme « le Roi (l’Etat) ne peut mal faire, encore moins faire mal », repris du droit anglo-saxon « the king cannot wrong ».
Toutefois, la responsabilité du député ne peut pas, à tout moment, être engagée comme s’il s’agissait d’une personne ordinaire. Au-delà de sa personne, le parlementaire est un Représentant du Peuple souverain. Comme tel, il est une institution. C’est pourquoi, pour engager sa responsabilité, le droit distingue sa personne du mandat qu’il exerce. En tant que personne, le député n’est pas au-dessus des lois et sa responsabilité, aussi bien civile que pénale, peut être recherchée devant les juridictions de droit commun. Mais, en tant qu’institution, dans certains cas d’espèce, il faudra respecter certains mécanismes et une certaine procédure. Et c’est là qu’intervient l’immunité.
2 – L’immunité
Mon cher, il faut bien garder à l’esprit deux choses :
• D’abord, l’immunité parlementaire est une disposition du statut des parlementaires qui a pour objet de les protéger dans le cadre de leurs fonctions, des mesures d’intimidation venant du pouvoir politique ou des pouvoirs privés et de garantir leur indépendance et celle du Parlement. Si elle offre effectivement une certaine protection aux membres de l’Assemblée nationale, l’immunité parlementaire ne leur offre pas une impunité totale, contrairement à une opinion courante, surtout chez vous les sérères, qui ferait croire que face à une menace ou une situation délicate, le député peut user allégrement d’une arme sans souci aucun.
D’ailleurs, un autre cousin mais Saloum-saloum et ancien député, Babacar Gaye, disait à ce propos que « l’immunité parlementaire ne signifie pas une licence à tout faire et à tout dire et c’est une banalité que de savoir qu’en cas de flagrant délit le député est traité comme tout justiciable normal ». Toutefois, comme il le précise et je suis en accord avec lui, ce point de vue mérite d’être analysé outre mesure.
• Ensuite, l’immunité parlementaire prévue par la Constitution du Sénégal revêt deux déclinaisons à savoir l’irresponsabilité et l’inviolabilité.
L’irresponsabilité est une immunité de fond qu’on qualifie aussi comme fonctionnelle et elle protège le parlementaire de toute poursuite pour des actions accomplies dans l’exercice de son mandat. On parle d’actes non détachables de ses fonctions.
Est-ce que insulter, frapper et molester même pendant la session rentre dans l’accomplissement des missions parlementaires ? Je pense que non.
L’inviolabilité , ou encore immunité de procédure, vise les activités extra-parlementaires détachables de ses fonctions et du mandat. Ici, un parlementaire peut être poursuivi, mais toute mesure « coercitive » (au sens strict) à son encontre nécessite la mainlevée de son immunité par ses pairs.
« Ce sont les principes, mais comment sont-ils applicables en vertu des textes qui les consacrent »? C’est la question que me pose mon interlocuteur.
3 – La mise en œuvre de l’immunité
Cher Wagane, le premier alinéa de l’article 61 de la Constitution du Sénégal dispose que : « Aucun membre de l’Assemblée nationale ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l’occasion des opinions ou votes émis par lui dans l’exercice de ses fonctions. »
Donc, avec ce texte constitutionnel, le député est totalement irresponsable pour tout ce qui se rapproche à l’exercice de ses fonctions qui peut dépasser le cadre strict de l’hémicycle intra et extra muros. Ainsi, lors des travaux des commissions permanentes ou ad hoc, in situ comme à l’extérieur de l’Assemblée nationale, les actes que pose le député entrent dans le cadre normal du mandat pour lequel il a été élu. Par conséquent, il ne peut aucunement être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé.
Qui plus est, cette protection du député a un caractère absolu, permanent et perpétuel selon une jurisprudence constitutionnelle constante. Elle constitue un moyen d’ordre public, c’est-à dire que le député ne peut même pas renoncer à cette immunité-là.
Toutefois, cette protection n’est valable que lorsque l’Assemblée est en session. Cette disposition trouve sa justification dans la volonté du législateur de rendre effectif le principe de la séparation des pouvoirs mais surtout d’annihiler les velléités de l’exécutif et des puissances privées à neutraliser les membres du Parlement qui seraient tentés de voter dans un sens défavorable pour s’opposer aux projets du Gouvernement ou pour faire échouer le vote positif d’une motion de censure.
Me suivant religieusement, il ne put s’empêcher de poser cette question : « Mais qu’en est-il des actes extra-parlementaires, détachables des fonctions du député ? »
Vous savez cher ami, lui dis-je, le 15 mai 2002, la loi n° 2002-20 est venue modifier et compléter le règlement intérieur de l’Assemblée nationale. Son article 51 dispose ce qui suit : « le membre de l’Assemblée nationale ne peut, hors session, être arrêté qu’avec l’autorisation du Bureau de l’Assemblée sauf en cas de crime ou de délit flagrant ». C’est toute la problématique de la levée de l’immunité.
Trois lanternes majeures méritent d’être éclairées pour les besoins de la démonstration. D’abord, l’expression hors session.
Retenez que la session unique de l’Assemblée nationale s’ouvre « au plus tard dans la première quinzaine d’octobre et est clôturée au plus tard le 30 juin ». Donc, tout député ayant commis, en dehors de ses fonctions, en dehors de l’hémicycle et en dehors de la session, un acte répréhensible, qui rentre dans le cadre purement individuel et privé, ne peut qu’être arrêté. Et c’est le seul cas de figure que prévoit la loi dans le domaine extra-parlementaire.
Le deuxième coin du voile à lever est celui-ci : être arrêté. Le cas échéant, il faudra l’autorisation du Bureau de l’Assemblée nationale. Donc, de facto et de jure, la loi sous-entend que le député peut être interpellé, entendu, poursuivi, mis en examen et même jugé. La seule interdiction est de lui infliger une peine privative de liberté occasionnant son arrestation sans l’autorisation dudit bureau.
Et là, je vois l’émoi qui envahit mon ami Wagane qui semble être troublé par l’évocation du flagrant délit et du crime dans le texte. Calmement, il me souffla ceci : » au village, on nous dit « qu’en cas de flagrant délit ou de crime, le député est traité comme tout justiciable normal et on n’aura pas besoin de lever son immunité pour le traduire en justice ».
Sans ambages, je répondis. Ceci n’est pas faux, mais il faut bien circonscrire ce propos puisqu’il renferme des limites. En effet, ceci est assujetti à la condition que l’Assemblée nationale ne soit pas en session comme cela est clairement dit dans le troisième alinéa de l’article susvisé : « Le membre de l’Assemblée nationale ne peut, hors session, être arrêté qu’avec l’autorisation de l’Assemblée dont il fait partie, sauf en cas de crime ou délit flagrant, tel que prévu par l’alinéa précédent ou de condamnation pénale définitive ». La période hors session va du 1er juillet au 14 octobre.
Terminant son verre d’eau d’un trait, il me posa la question à laquelle je m’attendais : « Et pour SONKO et les députés cités dans le trafic des passeports diplomatiques ? »
La réponse est affirmative. Donc, l’Assemblée nationale était en bon droit de procéder à la levée de son immunité en vertu de la disposition de l’article 61 de la Constitution au sens strict de son deuxième alinéa à savoir : « Aucun membre de l’Assemblée nationale ne peut, pendant la durée des sessions, être poursuivi ou arrêté, en matière criminelle ou correctionnelle, qu’avec l’autorisation de l’Assemblée dont il fait partie ».
La durée s’étalant encore une fois de plus du 15 octobre au 30 juin. Et nous tombons dans le champ d’application de l’affaire « Amy Gniby »/Massata. Non seulement les faits se sont déroulés en plein temps de session mais aussi au sein de l’hémicycle.
Par contre, pour ce qui est de l’affaire dite « des passeports diplomatiques », les députés cités sont indexés pendant la période hors session. Dès lors, il y a une double lecture qui s’impose.
D’abord, ni l’Assemblée nationale, ni son bureau ne doivent et ne peuvent intervenir puisque l’autorisation de celui-ci encore moins la levée de l’immunité de celle-là ne sont pas requises. Ensuite, pour l’autorisation, il faut que le député puisse être arrêté alors qu’on est en hors session. Pour la levée, l’Assemblée agit pendant la durée des sessions alors qu’ici on est en hors session.
Pour le cas « Amy Ndiaye », violentée par coups et blessures, actes naturellement détachables des fonctions des parlementaires, le bureau peut être saisi pour donner son autorisation et aussi l’Assemblée pour lever leur immunité afin d’être arrêtés, entendus, jugés et condamnés selon l’appréciation du juge.
« Mais Monsieur SY », reprit mon interlocuteur, « où est alors le problème ? » Il est juste devant nous mon cher ami. Il appartenait juste aux autorités de la police judiciaire et au ministère public de s’orienter vers les députés cités dans cette affaire de passeports pour les interpeler, les entendre, les poursuivre et le juger si les faits incriminés sont avérés sans l’intervention aucune du bureau de l’Assemblée et de l’Assemblée elle-même. Et pour cette affaire actuelle, en raison de la temporalité de la session, les députés incriminés risquent d’être arrêtés suite à l’autorisation du bureau et plus tard, jugés et condamnés après la levée de leur immunité.
La loi ne l’interdit aucunement pas. Avec son silence, elle semble même l’autoriser.
Cette double intervention parlementaire n’est exigée qu’en cas d’arrestation pour le Bureau qui doit donner son autorisation et pendant les sessions de l’auguste Assemblée dans le cadre de la levée.
Conclusion
Au moment de se quitter, mon « esclave » de Wagane me tint l’épaule et me fixa longuement avant de secouer la tête. « Cher prof », dit-il, les yeux baissés. « Toute autorité doit avoir à l’esprit la mission que le peuple lui a confiée et les privilèges qu’il lui a accordés pour ne jamais trahir sa confiance ou celle de celui qui l’a nommée. De nos jours, pour des biens et avantages bassement terrestres et fugaces, les gens sont prêts à tout sauf à servir, à aider et à donner le bon exemple. Certaines autorités oublient qu’elles sont des mandataires du pauvre paysan, de l’indigent éleveur et de l’échiné ouvrier pour qui elles sont payées, logées et même choyées ». Et là, je le toise en lui rappelant une de mes pensées du jour :
« Oh député !
Toi que j’ai choisi parmi d’autres pour ta vertu et ton talent. Toi qui prends la loi qui me prescrit et me proscrit, sois exempt de critique et de reproche. Au nom du mandat qui nous lie, sois mon référentiel, sois ma boussole ».
Triste avec son air dépité, il me confesse toujours que « tout député doit avoir, de son investiture à la fin de son mandat, une posture irréprochable et une attitude accomplie évitant le luxe isolant, le lucre, la luxure, le vol, l’arrogance et la triche susceptibles de le contraindre à mal faire et à faire mal au point de mettre en œuvre la procédure de la levée de son immunité. Il doit l’éviter au nom de son parti, de son mouvement politique ou/et de sa coalition qui l’ont investi, au nom de ses collègues parlementaires qui sont peinés pendant ce vote et au nom de son honorabilité que le peuple lui a offerte. Il y va de la crédibilité, de la fiabilité et de la viabilité même de l’Assemblée nationale ».
C’est à ce même instant que je me suis rappelé la pensée de ma sœur Fatou DIOME disant qu’ » On ne se jette pas dans des bras croisés « .
Je lui ai ouvert les miens pour accueillir mon tout nouvel ami qui, à coup sûr, est pressé de rentrer au village pour attiser la discussion sous l’arbre à palabre de son fief. Chez eux, mes parents sérères, la parole est d’or, mais après le travail qui n’y a pas de valeur marchande.
Par Mouhamadou Mounirou SY
Maître de conférences en droit public Université de Thies
